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PPP新政下哪一類社會資本將最終勝出

作者:熊侃 發布于:2018-01-20 11:36:29 來源:PPP知乎

  作者簡介:
熊 侃  廣州市天河區政府“天河二號”政府引導產業基金高級投資經理。中南大學商學院碩士研究生,曾任廣東水電集團有限公司下屬上市平臺公司粵水電投資發展部副經理,負責上市公司PPP、風電、光伏等新能源項目的投資工作?! PP知乎,您的PPP大百科!


2017年下半年以來,國家層面出臺了一系列關于PPP項目的監管政策。例如:6月初財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號);11月《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管[2017]192號、發改委下發《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》。甚至2018年元旦剛過,就傳出某銀行總行下發通知,全面暫停PPP項目貸款的審批。一時間各種觀點此起彼伏,有人悲觀的認為PPP的發展到頭了。有人比較冷靜,認為前幾年PPP熱過頭了,規范是為了更長遠的發展。


財政部、發改委和國資委出臺這些政策的目的究竟是什么?作為一項重要的產業經濟政策,其政策導向會發生根本性的轉變嗎?我的觀點是:“否,不會”。仔細閱讀這一系列的法規文件我們會發現,這些文件的指向基本都是各級政府,都是為了防止地方政府借PPP之名違規新增政府債務,從而引發政府的信用危機。是為了防止因財務杠桿過高和政府的信用風險而引發央企的經營風險。是為PPP正本清源,而不是給PPP潑冷水。PPP模式下生產的不是一般性商品,是一種覆蓋面廣、影響力大的具有公共屬性的商品,其中包含有政府的信用。PPP產品的公共屬性決定了PPP項目具有前期投入大、建設運行期長、投資回報相對偏低的特點,同時也構成了政府和社會資本進入PPP領域的門檻。一句話概括就是:“不是隨便什么項目都可以套用PPP模式,不是隨便什么企業都可以做PPP項目的社會資本方”。


  01
當前PPP項目中社會資本的幾種常見類型


(一) 傳統的施工企業


這一類型施工企業的傳統優勢是擁有豐富的施工管理經驗、大量施工機械和甚至是建筑所需構建和材料的生產能力,但是傳統的施工主業受制于國家宏觀經濟和社會整體基建規模。在當前乃至今后很長一段時間內國家建筑施工市場處于買方市場的前提下,施工企業始終處于弱勢地位,企業只能通過不斷的參加各類項目招投標、想盡辦法壓縮成本、降低報價的方法獲取業務。同時由于傳統施工企業沒有相關行業的運營管理經驗,出于規避自身風險的考慮這些施工企業在投標競爭PPP項目時更傾向于選擇那些能提前固化政府支出責任的項目,如:包裝成PPP的BT項目、承諾固定收益的項目、政府承諾回購的項目等等。顯而易見,這一類企業也是受2017年一系列PPP監管政策沖擊最大的企業。


(二) 各類專業性企業


PPP項目涉及多個領域,例如:城市給水、排水、污水處理、燃氣、 供熱、垃圾焚燒發電、軌道交通、收費公路、健康養老、固廢物處理、土壤修復、海綿城市等等。從上世紀80年代我們國家探索用引進外資的方法來彌補國內基礎設施建設資金不足,2004年建設部發布第126號令,向外資和民營資本開放市政公用事業特許經營權,直至2014年《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發〔2014〕60號、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金〔2014〕76號發布,30多年的時間里,我們國家在上述領域已經成長出一批有著豐富建設運營經驗的專業公司,例如:垃圾焚燒領域的光大國際、上海錦江、綠色環保、首創環境;污水處理領域的碧水源、啟迪桑德、北控水務、光大國際、中車環境;城市燃氣供熱領域的華潤燃氣、中國燃氣、新奧燃氣、深圳燃氣等等;這些企業絕大部分都是上市公司,擁有多年的產業運營經驗,豐富的人才儲備。無論是項目評估、融資、建設,還是后期的運營、管理,都有著非常強的綜合實力。


(三)設計院、設計工程公司


近年來,一些綜合實力較強的具有相關專業甲級資質或總承包資質的部屬、省級設計院、設計工程公司處于自身業務轉型發展的需要,利用自身在建設項目可行性研究、技術經濟評價、技術專利、設計優化、施工組織管理方面的優勢進入PPP市場,并取得了一定的成績。


(四)其他類型的社會資本


這一類型的社會資本構成比較復雜。有的是其他與PPP不相關的產業資本為了尋找資金的出路而進入PPP領域;有的是在項目所在地擁有比較好的政商關系,但自身并無多少PPP運營經驗且自身經濟實力和融資能力不強。


  02
從建設工程和項目投資兩個角度來綜合考慮社會資本在PPP項目全生命周期管理過程中的不同階段


PPP項目的操作分為:項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、


項目移交五個階段,俗稱PPP項目的全生命周期。我們不妨從建設工程和項目投資兩個角度綜合考慮,將社會資本針對PPP項目的全生命周期管理劃分為三個階段:第一個階段是“決策階段”;第二個階段是“建設階段”;第三個階段是“運營階段”。每個階段的主要工作重點如下:


(一)決策階段


1.深入開展調研工作。結合國家宏觀經濟形勢,對項目所在地政府的財政收支情況、經濟發展狀況、產業優勢與政策、城市發展的總體規劃、土地利用規劃、人口與社會規劃、產業規劃、交通基礎設施規劃進行詳細的調查了解。重點在于盡可能掌握實際情況與未來規劃目標之間的差距。


2.對《項目可行性研究報告》進行深入細致的研判。針對PPP項目建設所涉及的諸如:市場需求、資源供應、建設規模、工藝路線、設備選型、環境影響、資金籌措、盈利能力等問題,從技術 、經濟、工程等方面進行調查研究和分析比較,并對項目建成以后可能取得的財務、經濟效益及社會影響進行預測,從而為投資決策提供科學依據?!俄椖靠尚行匝芯繄蟾妗返木幹茖Q策建設項目具有非常重要意義。盡管各地發改部門對建設項目的《可行性研究報告》進行評審,但大多流于形式,因此由企業主導的《項目可行性研究報告》內部評審就顯得格外重要。


3.對自身財務融資能力進行評估。PPP項目投資大,對資本金要求高。社會資本要全面評估獲得項目貸款的能力與可能性;項目收益覆蓋還本付息的可能性、貸款期限與工程建設、運營周期的匹配性,以及未來利率變動對項目收益的影響。


(二)建設階段


1. 開展初步設計、施工圖設計。與設計院密切合作,對項目總投 資進行進一步的分析論證,編制項目總投資分解規劃,審核項目總概算。從設計、施工、材料、設備、工藝等多方面對項目做必要的市場調研分析和技術經濟比較論證。審核施工圖預算,探索通過合理的優化設計手段達到降低工程項目總投資的目的。


2. 確定工程的建設方案,開展工程建設招投標工作。對整個工程的建設從安全、投資、進度、質量、合同、信息、組織和協調共七個方面進行有效管理。


(三) 運營階段


1. 建立和完善各項管理制度體系。


2. 做好設備的維護保養工作,確保各項設備的正常運轉。


3. 密切跟蹤最新相關技術的發展,加大企業的科研投入,通過設備更新、技術改造、新工藝的運用等手段不斷提升企業的生產效率,降低生產成本。


03
社會資本參與PPP項目需要具備的基本能力


基于決策階段、建設階段、運營階段不同的工作重點,我認為社會資本方在投資PPP項目過程中需要具備以下基本能力:


1.對宏觀經濟發展的分析研判能力;2.對PPP《項目可行性研究報告》進行更深一步分析評審的能力;3.融資能力;4.對工程設計與建設方案優化的能力;5.建設過程中的項目管理能力;6.生產管理能力。


  04
不同社會資本在PPP項目全生命周期管理過程的優勢與劣勢


中國PPP“教父”,清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授也指出:“PPP核心是運營,誰做的好就給誰做。”有學者指出:“過往PPP項目在實施過程中,社會資本方重建設、輕管理的情況十分嚴重”。如果說“重建設、輕運營”是指施工企業在作為PPP項目社會資本方時,受制于自身能力的不足、導致偏向于賺取施工利潤的話,我個人的觀點是還存在“強運營、弱決策與建設”的情況。出現第二種情況的社會資本方大多為前面文中提到的各類專業性企業。


1.傳統施工企業擁有豐富的施工經驗和大量的施工設備,具有一定的可研深入評審的能力,在工程建設項目管理過程中有比較強的執行力;受專業和資質限制,無法對工程設計與建設方案進行更進一步的優化;傳統施工企業的資產負債率普遍較高,特別是2017年底財辦金〔2017〕92號文發布以后,未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的行為將視作不符合規范運作的要求,對傳統施工企業影響巨大。


2.各類專業性公司。這一類企業擁有多年的項目實際運作經驗,擁有相對完善的決策評價體系和運作框架。這一類型的企業很多都具有央企背景或者本身就是上市公司,自身經濟實力和融資能力都很強。與傳統施工企業類似,具有一定的對《項目可行性研究報告》進行深入評審的能力,受專業和資質限制,無法對工程設計與建設方案進行更進一步的優化。對工程建設項目的把控能力沒有傳統施工企業強。


3.設計院、設計工程公司。這一類型的社會資本大多擁有極其雄厚的專業技術實力。多年的工程設計與工程總承包經驗使得他們對產業政策、市場與項目發展前景、最新工藝與技術的發展、項目建成后的主要生產環節、主要工藝設備的選型與維護等諸多重要環節十分了解。依托自身設計能力,有能力對《項目可行性研究報告》進行更深層次評價;有能力通過對設計方案和施工方案的進一步優化達到大幅降低項目總投資的目的。這類型社會資本的短板是融資能力相對較弱,除了一些擁有央企背景的部屬設計院和上市設計公司以外,其他設計院、設計工程公司自身的經濟實力和融資能力很難滿足PPP項目所需的資金要求。


4.其他類型的社會資本整體綜合實力參差不齊。有的企業在當地擁有良好的政商關系;有的企業單純擁有較強的資金實力只適合做財務投資人,不具備全生命周期的管理能力。有的企業擁有自身技術專長,但是缺乏必要的資金實力和運營能力。諸多因素決定了這一類型企業在任何階段都不是PPP項目社會資本方的最佳選擇。


5.將不同類型社會資本從事PPP項目所必須具備的基本能力賦予不同的權重加以比較,依次為“3分、2分、1分”,分別代表“優、中、差”。詳見下表一

 

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從上表可以看到,設計院、設計工程公司的基本能力最強,排在第二、三位的是各類專業性公司和傳統施工企業,能力最差的是其他社會資本。


  05
現階段各類PPP項目成交分析

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  1.根據明樹數據最新統計資料顯示,成交項目數量、金額最多的是建筑施工企業,共成交項目3703個,占總成交數量的59.40%。共計成交66059.8億元,占總成交金額的71%。

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  2.國有企業總成交金額總金額為70371.7億元,占比高達75.64%。

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  3.從行業分布情況看,市政公用、交通運輸分居成交金額和成交數量的第一、二位。


從數據上來看,施工類企業,特別是央企中的施工類企業已經成為了PPP項目的投資主力。

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  06
未來PPP項目投資的變化趨勢


1.未來入庫的PPP項目總數量一定會減少。伴隨著財辦金[2017]92號文的公布實施,嚴格新項目入庫標準,集中清理已入庫項目,符合條件的入庫PPP項目數量一定會大幅減少。


2.強調績效考核指標,對PPP項目資本金進行穿透檢查,不允許將債務性資金充當資本金或交由社會第三方代為持股的新監管政策將促使社會資本方在項目決策的時候持更加科學謹慎的態度。


3.財政部92號文的出臺,起到了規范各級政府行為,規范PPP項目運作,提高門檻、抑制惡性競爭的作用。在這個過程中,最后能夠生存下來的企業一定是那些擁有豐富行業運營經驗、自身資金、技術實力強、具有和核心競爭優勢的企業。


07
充分利用比較優勢,補短板、謀共贏


PPP涉及面及廣泛,全生命周期管理涉及多個學科領域,且理論性和實操性都強。幾乎很難找到一個社會資本能夠擅長PPP項目的每一個階段。充分發揮各自的專業性,在各自的專業領域拓展業務;利用各自的專業優勢開展合作,共同發展。


(一) 未來不論是哪一類的社會資本,只有深耕自己熟悉的專業領域的PPP項目,才有立足之地。我很難想象一個擅長軌道交通建設的企業能夠做好社區養老醫療這樣的PPP項目。


(二)單一企業作為社會資本投資PPP的情況將持續存在。截止2018年1月12日,單一企業中標數量3794個、占比60.79%,中標金額42970.9億元、占比46.18%。平均單個項目中標金額11.33億元。隨著PPP的不斷發展,那些投資金額相對較小,項目地點分布在三、四線城市的項目將會是單一企業競相爭奪的目標。


(三)跨專業領域合作,謀求共贏


1. 根據明樹數據統計資料,聯合體中標金額累計達50080.5億元,占比高達53.82%;聯合體中標數量2447個,占比39.21%。平均單個項目中標金額20.47億元。


2. 高度融合的合作精神下組建PPP項目投資聯合體。過往PPP聯合體大多是一種松散的合作,是為了獲取項目臨時組建的松散的合作關系,合作的各方關注的是各自利益。我認為未來的聯合體應該是一種長期的合作關系,是統籌考慮合作各方短期、長遠利益后形成的一種彼此聯系緊密的組織。主要模式有:


(1)專業性企業+設計院聯合體模式。專業性企業控股、設計院參股,設計院負責可研評審、EPC建設,控制項目投資,專業性公司負責融資和后期運營,運營期設計院參與項目收益分配。這種模式可以發揮設計院的優勢以彌補企業在項目評估、建設領域能力的不足。


(2)施工類企業+設計院聯合體模式。這種模式已經在施工類央企和少數的地方國有施工企業中得到了比較好的運用。這種模式設計、施工的密切配合;有利于控制工程建設造價;有利于提高項目管理水平,保證工程質量和投資效益 。極大的提升了傳統施工企業的綜合實力。


  08
結束語


對于中國的PPP,2018年是量變引發質變的一年。新監管政策的執行必然導致未來PPP落地數量的大幅減少,同時也會促使廣大社會資本更加注重提升企業的核心競爭能力。 首先,以央企為代表的眾多國有企業依然會占據整個PPP市場最大的份額。不僅僅是因為央企有著極其雄厚資金、技術實力,最重要的一點就是國企畢竟是“親兒子”,在項目獲取方面有著先天的優勢,這一點不容否認,也無需回避。 其次,眾多有行業代表性的民營企業、龍頭企業、民營上市公司憑借自身多年的積累和靈活的體制機制,將在各個不同的專業領域與國企展開激烈競爭,并一定會取得不錯的成績。 第三,無論是專業性企業+設計院聯合體、施工類企業+設計院的聯合體模式,還是專業性企業、設計院的單一企業模式都將存在,都會有各自的發展空間。單一的施工類企業、其他類型的社會資本將首先會被淘汰出局。 最后借用清控偉仕總經理劉世堅先生的話:“PPP行業做到規范才是發展的正途”。我認為這話不單是對政府說的,同樣也是對廣大社會資本說的。 (本文僅憑個人對PPP極其有限的認識而寫,難免有表述不清楚、不規范、不合理的地方,敬請指正并諒解)

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